域外动态||欧盟竞争执法与欧盟建立单一市场的目标之间的问题

原标题：域外动态||欧盟竞争执法与欧盟建立单一市场的目标之间的问题

欧盟竞争执法与欧盟建立单一市场的目标之间的问题

作者：Enrique Bravo-Garcia（年利达律师事务所）

发表日期：2019年8月6日

原文标题为《欧盟政策形成的竞争：未知之旅》。

囿于篇幅，推送未列参考文献，如需查阅，请点击文末“阅读原文”获取原文链接。

一、设置背景：欧盟政策议程

欧盟条约设定了一个特别的目标：建立单一市场。实现单一市场只是一个目标，在工具、步骤和预期最终结果方面仍有不明确的界限。欧盟条约设立了一个目标，这意味着一个未知之旅。欧盟委员会是确保欧盟条约适用的实体。它在实现欧盟目标和确定欧盟政策议程方面具有核心作用。其职权范围的另外一个重要因素是反垄断执法。欧盟竞争法与建立内部市场运转所必需的规则有关。欧盟委员会的实践和判例法似乎表明欧盟竞争有特别的执法模式，显示出向新兴的“单一市场监管制度”的扩张。欧盟竞争法在公用事业、电子商务和医药产品等不同市场具有动态作用范围和强大的影响。它的扩展性得到单一市场必要需求的支持。然而，竞争法被认为是追求经济效率的工具，在一些案件中，欧盟委员会（在欧洲法院的监管下）无视经济论据和最有效率的结果而整合单一市场以执行竞争法。事实证明，欧盟竞争法的执法在两个不同领域存在问题。这对欧盟的机构平衡和竞争法的目标提出了疑问。

二、欧盟竞争法及其扩张宇宙

自1957年欧共体成立以来，委员会被委托发展单一市场。它的最终目标是推动欧洲一体化进程。委员会在这方面有广泛的职权。后者包括欧盟立法措施的提议、欧盟法律适用的监督以及欧盟层面的反垄断执法。作为欧洲一体化的先锋，欧盟委员会是主要的欧盟政策制定者。从这个角度出发，它将系统运用自己的权力以实现市场一体化。欧洲法院也发挥了重要作用，因为它确认欧盟委员会的行动并且确认竞争执法以发展单一市场。

竞争是欧盟监管的另一个工具。市场一体化已经在至少三种不同的场景中被执行，其中包含竞争执法。首先，在欧盟层面整合公用事业（即电信、能源和天然气）。欧盟委员会在电信、能源和天然气行业寻求市场自由化。后者需要将竞争引入到传统上受国有公司垄断控制的标记物中。自由化旨在通过增加选择和降低价格以造福终端用户。这也是欧盟委员会推动自身议程和发展单一市场（即消除可能阻碍潜在竞争对手进入的障碍）的机会。尽管已经有国家监管机构在处理市场自由化问题，但欧盟委员会已经强制执行了竞争法，以加快这一进程。例如，由于反垄断调查的结果，它设法得到减少市场力量的承诺，并且在某些案件下还拆分了能源公司。它引入了“战略性投资不足”等竞争侵权行为。后者包括拒绝开发可供竞争对手使用的新基础设施。这些案件的共同主题是，欧盟委员会扩大了准入义务的范围（例如，拒绝交易案件）。Larouche在2000年准确地将这一执法策略界定为“新的欧盟竞争法”。“新”的含义是，竞争与通过促进竞争对手进入市场的自由化目标有关。

第二，协议领域。对商品销售的地域限制被认为是反竞争的，因为它们在欧盟单一市场中形成了分隔。例如，这在制药行业的纵向协议中发生了。在GlaxoSmithKline公司案（2009年）中，经销商购买药品并在特定的成员国转售。协议限制在产品价格较高的成员国销售该产品（即成员国之间由于不同原因如国家监管框架之间的差异，而存在价格差异）。经销商有强烈的动机违反此类协议，因为它可以从成员国之间的价格差异中获利。欧盟委员会和欧洲法院认为这些协议违反了竞争法，因为它们创造或恢复了成员国之间的市场划分。这一立场的问题在于，它显示出对所涉行业的特殊性的浅薄理解。正如各方在本案中所说，制药行业需要大量研发投资。制药公司以更高的价格在会员国获得巨大利润。降价可能会对未来的药品发展产生不利影响，并对公共医疗服务产生负面影响。在需要专业知识和对行业有明确了解的案件中，竞争的执法可能被认为是不可取的。尽管如此，欧盟市场一体化似乎胜过任何其他阻碍其发展的因素。

第三，欧洲法院在发展电子商务方面也发挥重要作用。在Pierre Fabre案（2011年）中，法院认为禁止网络销售的纵向限制是违反竞争法的。Pierre Fabre（一家非市场支配地位的法国化妆品和个人护理品制造商）要求经销商在有合格药剂师在场的情况下销售产品。制造商辩称，这种条件是保持其产品形象的必要条件。在一项有争议的裁决中，欧洲法院认为，对经销商施加的条件限制了按对象的竞争，因为这实际上是对网上销售的禁令。为支持其论点，欧洲法院认为这是对商品自由流动的限制。在该案中，是否存在反垄断侵权与制造商强加的条件是否符合网络销售市场的发展看起来并不完全相关。这似乎与另一项裁决（Coty案，2015年）中的情况一样，欧洲法院坚持类似的限制，即不涉及网络销售。Pierre Fabre案的一个重要反映是，电子商务的发展是否应该留给市场力量本身（即市场参与者的自由互动和消费者的选择），而不是将竞争作为其推广的工具。

三、质疑欧盟竞争执法

从至少两个角度来看，在反垄断执法中追求市场一体化是存在问题的。首先，在公用事业的具体案件中，它可能会扰乱欧盟委员会和会员国之间的机构平衡。其次，它对竞争法的目标提出了质疑。

欧盟委员会已经成为“事实上”的欧盟公用事业监管者。尽管成员国尚未同意将这些管辖权完全转移到欧盟一级，但欧盟委员会已经执行竞争法，以取代或支持公用事业部门（即电信、天然气和电力）的国家监管机构的能力。在Deutsche Telekom案（2008年）中，欧洲法院确认，即使国家监管机构已批准经营者收取的价格，欧盟委员会也可能会发现定价做法中出现的反垄断侵权行为。在电力部门，欧盟委员会已强制进行竞争，以获取涉及成员国之间跨境电力流动的救济措施，欧盟委员会显然表现为一个“事实上”的公用事业监管机构。欧盟委员会的目标是确保整个欧盟实现自由化目标，并最终创造欧盟能源市场。对这些案件的批评是，对竞争的全面执法可以被视为另一种管辖权蔓延的情况。委员会似乎已经获得了一项尚未明确被授予的能力（即半成熟的公用事业监管者）。最大的问题是，欧盟委员会能在多大程度上扩展其权力，以实现市场一体化。答案应由欧州法院提供。尽管如此，后者还是让边界敞开。最有问题的部分不是欧洲法院没有给出明确的答案，而是它的判断有时没有得到充分的论证，也没有充分地解释什么可以被视为反垄断侵权。

第二个争论领域是竞争的目标，这一点可以通过对比欧盟竞争法和美国竞争法的目标来更好地体现。当代美国的执法工作受到芝加哥学派的强烈影响。在美国，人们普遍认为竞争法是实现总福利或消费者福利的工具。其基本假设是市场参与者可以自由竞争，因为市场配置是最有效的结果。只有在出现问题时，竞争的执法才是一种剩余方法。只有在市场失灵的情况下（即反竞争行为或协同的做法），竞争才是第二个最好的解决方案。甚至有人认为，反垄断执法成本高昂，只有在利益大于成本时才应适用，即使在市场失灵的情况下也是如此。这个想法意味着反垄断执法者的作用不那么积极。美国最高法院在具有里程碑意义的裁决（Trinko案，2004年）中确认了这一立场。美国最高法院认为，“仅仅是拥有垄断力量，以及与此伴随的收取垄断价格的行为，不仅不是非法的，而且是自由市场体系的一个重要组成部分。”这一判决可以被视为深深植根于芝加哥学派的思想，因为它捍卫垄断和垄断价格的存在。

另一方面，欧盟竞争法有着不同的目标。从一开始，欧盟委员会就有一个特别的任务来发展和保护单一市场。为此，欧盟（尤其是欧盟委员会）拥有制定单一市场运作所需竞争规则的独有能力。欧洲法院还在几个关键的裁决中一直坚持市场一体化是欧盟竞争法的目标。创建和塑造一个单一市场的前提是反垄断执法者发挥更积极的作用，因为它是一个具有积极因素（即行动的责任）的目标，从这个意义上说，它需要实现一个特定的结果。例如，合理的预期是，欧盟反垄断执法者对市场支配地位参与者更加严厉，因为他们的行为可能阻止进入市场，并设置障碍来限制竞争过程。因此，与美国反垄断法相比，竞争的执法更为积极并且有更多干预。

接下来的问题是，竞争法是否具备适当的条件来追求其他目标，而不考虑经济效率。有人认为，市场失灵不能被视为建立监管制度（即竞争法）的主要根本原因。其他理由可能包括保护权利、社会团结，甚至追求超越经济效率的政治目标，如欧盟单一市场。在美国，竞争法是一种实现特定社会价值——经济效率的工具。在欧盟，有追求经济效率的空间，但后者被一个政治目标——市场一体化击败。作为欧盟计划的核心要素，它本身可以被视为一种社会价值。

四、未知之旅

欧盟委员会是欧盟的政策制定者，其主要经济目标是实现市场一体化。因此，后者是反映在其政策中的一个关键因素。从历史和政治的角度来看，这并不是什么新鲜事。欧洲法院旨在提供与竞争执法边界相关的确定性。到目前为止，欧洲法院一直向欧盟委员会给出“绿灯”，让这个问题保持开放状态并确认竞争的执法是单一市场的一个工具。欧盟委员会和欧洲法院似乎已经制定了一套监管制度，以实现欧盟的特定政策目标。这是一种混合性质的监管制度，介于与经济学相关的竞争法和“单一市场监管”之间。毫不奇怪的是，它与欧盟本身有着不可思议的相似之处，而且它在一个国际组织和一个国家联盟之间有着自己的混合性质。但那是另一个故事，另一次未知之旅。

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